FT：拜登政府对华政策走向何方？（图）

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拜登政府对华政策可预见性在于其更具“章法”，部分政策将延续。这并非特朗普时代的遗产，而美国精英阶层对华关系的普遍认知。

“后特朗普时代”来了。

曾经在历史上排名第五年轻的参议员、奥巴马政府时期的副总统乔•拜登（Joe Biden）出任美国第46任美国总统。世人普遍以“建制派”定义拜登的行事风格，与前任特朗普形成较为鲜明的对比。从普遍共识看，拜登政府执政风格将趋于多边主义和可预测性，整体上国际社会对其表达了较积极乐观的看法。

现实的另一面在于，美国国内政治分裂、国际社会碎片化治理以及与严重经济衰退叠加，拜登政府对华政经与贸易政策的演绎逻辑仍有一些不确定性。研究机构和市场部门需要有理性客观的预期，从外部环境和内部条件作出预期研究或具有一定参考价值。

一、拜登政府对华政策的主要背景

“新冠”已成为全球政治经济格局的分水岭。全球层面，目前世界经济正陷入“新冠”经济的严重衰退周期，这一周期的特征在于糅合世界公共卫生危机和由此衍生出的经济金融潜在危机。未来不确定性在于病毒自身的变异以及持续困扰的可能性较大，而疫苗接种上市的进度同样存在一定风险，《柳叶刀》杂志提出“群体免疫”的质疑声，全球公共卫生专家均对“新冠”疫情走向发展表达了担忧，发达国家和新兴市场疫情防控仍不能松懈。“新冠”疫情危机与经济衰退共振，除极少数国家有经济复苏迹象外，普遍“弱复苏”的预期增强。世界银行（World Bank）最新经济展望报告指出，全球国内生产总值在2020年萎缩4.3%后有望在2021年恢复增长，但存在“增长失望的十年”的风险，这取决于各国采取的应对政策和改革前景。经济合作与发展组织（OECD）最新经济展望报告预计2020年全球经济增长为-4.2%，全球经济前景仍然存在“相当大”的不确定性，并预计2021年全球实际GDP增长将达到4.2%。因此，拜登政府上任所面临的全球经济环境更趋复杂，且美国经济的衰退趋势仍在，经济复苏并不强劲，就业数据也不甚理想，通胀预期可能会出现，财政与货币政策刺激的限度、效果备受考验。未来若“新冠”疫情短期内仍无法得到有效控制，全球经济的发展前景将十分暗淡，对于美国经济而言将极为不利。

美国国内严重政治分裂与经济衰退形势。美国国内层面，最为严重的问题是巨大的政治分歧，由于过去四年的特朗普执政造成了国际社会的普遍反制，贸易摩擦和争端大幅上升，盟友关系严重受损，国际组织的信任机制遭遇破坏，国内经济的衰退和“新冠”疫情的持续冲击等，加剧了过去十多年积累的社会不平等问题。

美国民主制度僵化和内部分裂如何修复是一个极大的难题，这将对拜登政府推出的一系列内外政策产生较大掣肘。首要的问题是，拜登政府需要加快疫情防控，推动经济迅速走出衰退阴霾，帮助民众恢复信心，解决民众就业问题。拜登政府预计推出的1.9万亿美元刺激方案只是前奏，未来仍需推出更加强有力的经济复苏计划。拜登政府新任财政部长珍妮特•耶伦和现任美联储主席杰罗姆•鲍威尔均提出加大财政与货币刺激政策，于市场而言是“强刺激”，但伴随而来的是美国巨大的财政赤字和庞大的政府债务负担。美联储正以每月至少购买1200亿美元的美国公债和抵押支持证券在快速扩张资产负债表，债务赤字总额已超27.8万亿美元。未来，如何平衡政府债务赤字和解决宽松政策流动性陷阱将是拜登政府任期内的重要议题。

二、拜登政府对华政策的可预期部分

政治安全层面“重返亚太”战略与同盟制衡将是主要手段。美国战略和预算评估中心发布《抓住弱点：与中国展开全球化军事竞争的联合战略》报告提出“美国及其盟友可以利用中国的结构性弱点限制中国全球化并从中获取战略性红利”，新美国安全中心（CNAS)（2019）发布《迎接中国挑战——重塑美国在印太地区的竞争力》报告指出“美国应优先考虑与中国在印度-太平洋地区的战略竞争”。美国国土安全部（DHS）发布《应对中国威胁的战略行动计划》提出贸易、经济安全和网络安全等应对威胁的行动计划，美国智库信息技术与创新基金会（ITIF）发布《国会和拜登政府在2021年推进优质技术政策的24种防范》提出就先进技术产业方面加大对华施压并与盟友一道采取强有力的行动。拜登政府此前已强调中国并非潜在的敌人，而是具有共同利益的朋友。但基于中美实力对比差距日渐缩小，美国国内军事、安全与外交领域的精英群体仍主张对华制衡，拜登政府“重返亚太”后，双方可能会出现一些强外交层面的博弈，并加快修复同盟关系，重新加入国际组织，预计采取同盟威慑和一致行动的意图较为强烈。

经贸层面中美间将以“规则竞争+关键合作”为主。目前拜登新任命的亚洲事务主管坎贝尔于2019年与拜登外交政策顾问杰克•沙利文合作撰文《避免灾难性竞争：美国如何既挑战中国又与之共存》提出围绕于中国共存的目标进行竞争，而非期望改变中国。从国际社会共识以及美国国内部分学者观点看，主张中美双方摒弃“零和思维”，不打“关税和贸易战”。预计拜登政府首份国家安全战略报告仍将中国视为“竞争对手”，而非“威胁”，摒弃会更加强调双方的共同利益和合作。此前拜登政府已暗示双方“贸易战”将不会扩大化，给市场吃下“定心丸”，但双方在如先进半导体、5G和人工智能等重点领域的竞争可能会加剧，而在气候变化、区域合作和国际制度建设层面仍具有较为广阔的合作前景。除了对华采取可能的科技、贸易和投资方面的限制性政策外，规则外交或将是更全新而有力的对华制衡手段。因此，虽然拜登政府以多边主义著称，但并意味着美国政府会“软化”现有的投资与科技限制政策，并可能在高科技、国际金融层面制定新的政策。因此，可以预计，双方一定程度上的规则竞争和关键领域的合作将是可预期的结果，而出现大概率冲突和争端的可能性较低。

三、拜登政府对华政策的不确定性因素

美国国内政治分歧恐会延伸到对华关系层面。拜登政府面临的内外部环境均比较棘手，对其执政水平和政策预期提出了更高的要求，而拜登政府所面对的是一个全球经济衰退和国内遭遇“新冠”危机而国内政治社会“撕裂”的特殊时期，与特朗普政府上任时所处的环境存在明显差异。美国国会两党仍是由保守派把持，对华关系的博弈和战略竞争认知并不会轻易改变，传统意义上的“知华派”如亨利•基辛格等人均发表了一些对华疑虑的言论，而一些精通中国事务的学者如傅高义等相继离世，美国国内部分反华思潮和知华网络收窄并存，未来双方政治互信与民间交流机制有待进一步破题。从这次疫情舆论形势看，美国对华敌意的舆论基础仍然较为深厚，主流媒体和一些学者产生了较大的分歧。最大的不确定性在于美国国内政治的分歧加剧可能会延伸到对华政策，保守主义势力料会会强调加强对华制衡，通过军事威胁、外交施压以及挑起周边地区争端，“遏制”中国的快速崛起，力求以此缓和较为严峻的国内政治矛盾。

地缘政治竞争可能诱发不可预知的风险。从全球疫情的发展趋势看，“新冠”并未进入到末期或者尾声，而是存在反复波动和病毒变异扩散的风险，这给全球政治经济带来了新的挑战。全球治理的碎片化较为突出，一定程度上阻碍了全球合作抗疫，而中西防疫措施和效果的反差以及经济复苏分化的不平衡，由此也带来了部分国家和地区的“矛盾心理”，如批评和质疑中国防疫措施的声音仍然存在。同时，地缘政治冲突和争端仍存在，例如美国与伊朗的对立情绪、英国“脱欧”后欧洲地缘政治失衡以及部分传统地区国家内部可能出现的争端等，预计会引发“黑天鹅”事件。尽管中国已与东盟、欧盟达成了经济层面的合作协议，一些经济贸易合作共识也逐步凸显，但政治、安全层面的部分忧虑和分歧仍不可忽视，如美国强化同盟制衡和威慑，恐引发一些未知风险。因此，需要密切关注“政冷经热”的结构性矛盾，防范西方阵营一致的“反弹”风险，并预防因地缘政治风险而诱发的其他不确定性因素。

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