美国防部次长主理实体清单 对华科技战策略不同以往（组图）

7月13日，拜登提名了任职国防部30年、有国防全球供应链管理经验的前国防部副次长埃斯特韦斯（Alan Estevez）为商务部工业和安全局（BIS）的负责人，主理包括对华为等中国企业禁止科技产品出口的“实体清单”。此人选的国防背景与过去历任，以至外界预期都差距甚大，显示出自特朗普时代开始以商务部出口管制作为对华科技战主线之一的策略，在拜登时代很可能会以另一种方式展现。

工业和安全局成立于2001年，负责管理美国的出口管制规则，本意是要阻止一些武器原件的出口流入恐怖份子之手。此职责虽然重要，可是其争议性极小、专业知识要求高，所以一直以来也罕见关注——直至特朗普上台以后。

官僚深宫变国际焦点

2018年以来，特朗普当局透过立法、改制等行动，将工业和安全局的出口管制实体清单变为其压止中国科技发展的政策工具，其中最具标志性的案例就是要求企业要先得到美国政府特别批准才可对华为出口芯片等高科技产品，其后此规限的范围更不断扩大，而且愈来愈多中国企业也因不同原因而陷入实体清单之中——在刚过去的周五（7月9日），就有14家监控技术相关企业被指因其在新疆的经营而“上榜”。

而实体清单的影响也甚为明显。去年中曾超越三星（Samsung）而成为第一大智能手机生产商的的华为，至去年第四季已跌至第六位，被一众未有被放在实体清单中的中国手机企业（如小米、Oppo等）超越。有科技评论者更认为华为将以其鸿蒙系统走上软件公司的业务转营路。

特朗普如此将实体清单变为大国政治工具，也使这个原本无人关注的“官僚深宫”成为了国际政治观察者的焦点所在。可是，首先将该局政治化的特朗普却没有在人事任命上显示出出口管制的关键性。

特朗普政策与人事任命的差距

在其上任之初，特朗普的确提名了一位有国防部国际安全事务经验、曾任职波音公司多年的人物里卡德尔（Mira Ricardel）为领导工业和安全局的副商务部长，可是里卡德尔在2018年上旬中美贸易战尚未正式展开之时已被调任成副国家安全顾问，同年底更因传与第一夫人梅拉尼娅（Melania Trump）不和而被炒。

里卡德尔离任后，其商务部原职却一直悬空，只由2008年上任的商务部副次长希尔（David O. Hill）“长期署任”，被指是特朗普时代实体清单政策执行混乱的原因之一。希尔本人是官场老将，担任助理副商务部长前，曾主理美国小型企业管理局（SBA），虽然其后曾参与国防相关的贸易政策，却明显不是此范畴的专精人物。

而且，希尔本人属于老一辈的华盛顿官僚，似无对华科技竞争的新思维。在2009年，他就曾与中国商务部副部长蒋耀平出席中美高科技的相关对话，当中一大主题是美国出口管制过时、过于严谨，导致欧洲和日本逐渐在对华高科技出口行业中成为美国的竞争对手。此刻回看此等论题确实颇有隔世之感。

两大热门落马

自拜登上任以来，主理工业和安全局的人事任命虽然甚少得到媒体关注，却没有离开国际政治观察者的视线。此前，曾经撰写报告将中芯国际与解放军扯上关连的SOS International公司情报整合主管莫维农（James Mulvenon），以及在奥巴马时期曾任工业和安全局的助理商务部长沃尔夫（Kevin Wolf），就是两大热门人选。

莫维农虽然向有对华强硬的观点，却没有出口管制的经验，其在国防评论界言论高调，鹰派立场明确，甚有毛遂自荐之感；而沃尔夫虽然对出口管制有经验，也曾在奥巴马时代以伊朗禁运为由禁止对中兴的通讯设备出口，可是他卸任之后却帮助美国半导体企业申请对华企出口的准许证，被对华鹰派视为过于亲华和亲商之余，也被莫维农暗指他只有“老旧思维”，似乎是指其主理的工业和安全局在奥巴马时代并没有被用于主力应付中国科技挑战。

对于莫维农和沃尔夫两大人选，外界分析原认为如果拜登任用前者，工业和安全局将在对华科技政策制订上扮演更大角色，而若后者获用，则可见拜登已制订好对华科技政策，只需一位熟悉出口管制法律规章的人物去执行政策。

对华战略的韧性

埃斯特韦斯的任命似乎超出了这种二元思维。相较于莫维农的对华鹰派分析师背景，以及沃尔夫对整体出口管制的官僚知识，埃斯特韦斯则是国防部采购、科技和物流的首要人物，在制定和执行政策方面也有经验，却没有明显的对华立场，也没有极其丰富的出口管制法律知识。

除了国防部的经历外，埃斯特韦斯在奥巴马时代也曾是美国外国投资委员会（CFIUS）的国防部代表，在审理与国家安全相关的商业投资之上有经验，也累积了跨部门协作的背景。

埃斯特韦斯目前主理国防采购、科技和物流的管理，对于科技产物及其供应链的军事重要性有深刻理解。这与以往工业和安全局首脑的背景都不一样：小布什时代的David McCormick是个有从军背景的科技企业界中人；奥巴马时代的Eric Hirschhorn则是个有出口管制相关背景律师；特朗普上任首年的人选里卡德尔虽有国防背景，却主要与国际关系和军工业务相关——三者都没有如埃斯特韦斯般的国防科技供应链背景，也远远没有其30年在国防部工作的经验。

这就显示出出口管制政策的国防转向。这固然是特朗普时代政策方向的延续，但也显示出拜登注重政策细节的一面，而非与特朗普一般只顾摆出鹰派立场，却没有相应的有序政策和人事调配支持。这也解释了为何拜登会选择有丰富政府经验的埃斯特韦斯，而非鹰派立场明显、却没有政府经验的莫维农。

然而，拜登没有选用沃尔夫此等具丰富专业知识的执行型人物，除了是出于其亲华亲商的政治考虑之外，也显示出拜登尚没有一套详细的既定对华科技政策要逐步执行。因此，埃斯特韦斯凭其对国防供应链的经验，未来可预期也会对政策层面有一定影响。

埃斯特韦斯的提名显示出拜登正在延续特朗普时代的政策方向，将出口管制当成是对华科技战的主要工具，并将专注于与军事相关的层面，一方面为此中的政策制订和执行提供相应的人士任命，加强出口管制架构与国防部等其他部门的合作可能，另一方面却不愿将此“官僚深宫”全面放到中美对峙的焦点之中，好让拜登能更为低调的制订和执行其对华科技战略。

相对于特朗普时代的铺张和随意，此等安排就体现出拜登对华政策的韧性。经过拜登未来数年的小心布置，中美对立的格局可能将更为深刻的以法律规章和非首要官僚任命的方式烙印在美国的政府机关当中。