中国生活垃圾强制分类三年后，如何实现初衷？（图）

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蒋亦凡：垃圾分类的必要性已得到确认，但当被以国家意志坚决推行时，还是引发民间疑虑。三年后，垃圾分类怎么样了？要实现初衷，还应该做什么？

中国早在2000年就开始做垃圾分类的小范围试点。此后多年各地“垃圾围城”现象有增无减，而用垃圾焚烧解决这个问题的尝试又频频引发“邻避运动”。全面推广垃圾分类，通过分类处理和资源化利用减少焚烧需求，逐渐被环保组织和部分地方政府接受为两难之间的唯一出路。

2018年，中共中央总书记习近平在视察上海时提出“垃圾分类工作就是新时尚，垃圾综合处理需要全民参与”。次年7月，上海成为中国大陆首座实施生活垃圾强制分类的城市。三年后，全国已有数十座“垃圾分类重点城市”实施强制分类，近300座地级以上城市在实行不同程度的垃圾分类。

即便垃圾分类的必要性已经在实践中反复争论并得到确认，但当它被以国家意志坚决推行的时候，还是引发了民间的疑虑。有人质疑让纳税人承担“本应由政府承担”的垃圾管理责任是否公平和经济，有人怀疑这种不顾主客观条件是否成熟、自上而下压出来的制度是否能长久，还有人对比当年广州应对番禺垃圾焚烧厂修建计划引发“邻避运动”时的官民对话和上海推强制分类时透明度和对话的消失，感叹十年间官民关系彻底扭转。

一些质疑不无道理。三年来，地方政府偏好强调垃圾分类对市民行为重塑之成功，但当市民按政府要求把垃圾投入不同颜色的垃圾桶之后，这些垃圾是否得到了分类清运和与其性质相匹配的分类处理，却往往不能从政府公布的信息中找到答案。

中国政府对垃圾分类工作制定的原则是“减量化、资源化、无害化”。这“三化”意味着垃圾分类只是垃圾管理链条中的环节之一，在它之前的源头“减量化”和之后的“资源化”和“无害化”必须协同并进方能实现垃圾分类的初衷。但遗憾的是，迄今关于垃圾分类的宣传报道和公共讨论依然压倒性地聚焦在社区分类和居民义务，而很少讨论这“三化”的进展情况，以及其中的政府责任。

而始于2019年底的新冠疫情给垃圾分类带来了另一重挑战，尤其是在2021年下半年各地封控措施升级之后。垃圾分类的热潮也似乎渐渐从公共生活中消退。三年之后，垃圾分类怎么样了？要实现它的初衷，还应该做什么？

社区分类：“内卷”与挣扎

从2022年3月底至6月初，上海因新冠疫情而封控两个多月，在此期间居民禁锢在家、社区封闭、公共服务大多停摆。面对封控期间公共服务体系的崩溃，以及人们因为一度失去“对生活的掌控感”而对个人责任履行的懈怠甚至抗拒，当地媒体发出了上海“如何重启垃圾分类”的疑问。但这个重启过程比想象的要快得多。

从2012年开始致力于推广垃圾分类的非营利组织爱芬环保联合创始人郝利琼说，根据政府数据，在解禁三周之后，上海的”湿垃圾”（上海对厨余垃圾的称呼）分出量就恢复到了每天7000多吨，相比之下，3月封城前是9600吨左右。“主管部门的人都觉得吃惊，没想到人们的行为恢复这么快”，她说。

在9月的一场会议上，上海垃圾分类的主管部门——市绿化和市容管理局也表示，8月除餐饮行业的“餐厨垃圾”受疫情封控冲击尚未恢复之外，全市生活垃圾分类水平已经恢复到去年同期水平。

郝利琼表示，以上海接近3000万人口的规模能做到目前的水平实属不易，但这已经是全国最高水平。

爱芬环保8月发布的一份关于全国垃圾分类考评机制的报告发现，国内部分城市垃圾分类工作存在重考评而轻实效的现象。考评结果往往未得到充分公开，公众难以监督。一些城市由于过分强调考评分数，导致基层社区为了得高分而投入大量人力、资金，出现“专业化迎检”的现象，包括一些地方在难以得到居民配合的情况下安排专人实施“二次分拣”。此外，考评指标体系还普遍注重过程性指标，比如桶站建设、宣传动员数量和频次，而忽视对“各类垃圾分出率”和“回收利用率”这些更能反映“减量化”和“资源化”进展的指标的考评。

郝利琼说，国内城市之间垃圾分类推动的程度和水平差别很大，一些特别努力，另一些似已“躺平”。她提到，一个值得担忧的现象是，上海和厦门等垃圾分类做得较好的城市，为了获得更高的得分和排名，推行方式有点陷入“内卷”（以不断加大的投入换得不断缩小的收益）。而在前端“卷”的同时，后台的回收再利用环节却仍然做得不够，结果分出来的厨余垃圾和可回收物得不到充分再利用。而更多的城市，前后端都还在挣扎。

“我们原以为人的行为改变是最难的，结果这变成相对容易的部分，更难的是改变政府的公共服务体系。”郝利琼说。

厨余垃圾去了哪里？

李彦明是中国农业大学资源与环境学院副教授，致力于研究有机废弃物的资源化利用。今年他的团队在全国十余座城市开展易腐垃圾资源化利用调研，为了弄明白是什么原因导致各地垃圾分类之后厨余垃圾中还是掺混大量非厨余垃圾，妨碍这些资源的再利用。

他们的调研贯穿前端的分类收集，和后端的处置利用。在前端，他们发现虽然超过九成的受访者表示自己愿意分类，但是只有18-21%的承认自己能够做到。在清运环节，他们发现，像北京、上海这样有财力专门配备厨余垃圾清运车的城市，混装清运现象还比较少，但在没有财力配备这类车辆的城市，混装现象依然十分普遍。

他们还发现，各地对垃圾分类的考评往往都只根据行政区划进行——考评社区、街道、区，但往往不考评跨区作业的清运单位，因此清运环节的混装很难被发现。

然后是后端的处置和再利用。李彦明团队发现，根据住建部数据，全国配套厨余垃圾处理设施的地级以上城市只有不到17%。“不是他想混，是不混解决不了问题。”他说。

而在已经配套此类设施的城市，厨余垃圾处理设施的建设速度也远滞后于处理需求的增长速度。李彦明以北京海淀区为例，当地在实行生活垃圾强制分类之前就有200吨/日的厨余垃圾处理能力，主要处理来自餐饮服务单位的厨余垃圾（通常被称作“餐厨垃圾”）。但是如今海淀每天分出的厨余垃圾共计四五百吨，设施全负荷运转最多能处理300吨，因此有200吨的处理缺口。

李彦明说，各地的厨余垃圾处理能力还在建设的过程中，会有一个两到三年的过程。在这个过程中，处理不了的厨余垃圾往往被拉去焚烧、填埋或进入粪便处理厂。另外，由于垃圾分类之后进入焚烧厂的垃圾厨余成分减少，燃烧温度大幅升高，为了避免烧坏设备，焚烧厂也普遍会调一些厨余垃圾来降低燃烧温度。这样，反倒刚好让一部分没有专用设施处理的厨余垃圾得以处理。

但是，即便未来处理能力充足，在李彦明看来，光“处理”也仍然是不够的，还要让处理后的产物得到利用才能真正实现“资源化”和“无害化”。

李彦明介绍说，目前国内80%的厨余/餐厨垃圾处理能力走的是厌氧消化的技术路线——通过厌氧发酵降解有机物，并生成沼渣、沼液和以甲烷为主要成分的沼气。沼气可以用于燃烧发电，而沼渣沼液在理想状态下可以用作肥料。但李彦明表示，现实中沼渣和沼液基本上缺少去处——用在城市绿化太臭，而作为农业肥料则尚未得到农业部门的认可。因此，沼渣经常是被送进焚烧厂，而沼液则普遍用反渗透技术处理后排放——意味着额外的经济成本和能耗。而将厨余垃圾和沼渣焚烧形成的炉渣富含钙镁磷，埋到地下会造成城市周边水体富营养化，焚烧产生有毒气体除了直接影响周边居民，到了天上还是会沉降下来。

李彦明认为真正的“无害化”只能通过“资源化”实现。只有让厨余垃圾回归土壤，让来自土壤的有机质和磷、钾等矿物质重新回到土壤，它们才不会成为垃圾、污泥和废水、废气。为此，他的团队提出采用一种被他称作“社区有机循环”的模式，由社区、单位和市容绿化部门将自身产生的厨余和绿化垃圾（枯枝败叶）就地堆肥，并就地用于绿化。对这些主体来说，这么做通过有限的投入，节约了清运成本和化肥投入（以及化肥的污染）；对城市垃圾管理者来说，这也减轻了清运压力，降低了清运中的混装风险，并且避免上述有毒有害物质的产生。

他估计在城市全面实施这套模式，能将全国城市厨余垃圾清运量减半。但根据他的计算，全国城市园林绿化区域的接纳能力也就那么多，要想进一步减量，还需要让其余的堆肥产物进入农田。

垃圾焚烧：补贴下激进扩张

与此同时，业已迈入垃圾分类时代的中国垃圾处理的主导途径仍然是焚烧，而且焚烧产能正在大幅超前建设，尽管中国推广垃圾分类的初衷之一是减少焚烧厂建设，从而避免引发邻避运动。

根据环保组织芜湖生态中心研究员李嘉诚在今年6月的一场网络研讨会上提供的数据，2020年中国城市和县城的焚烧处理总量达1.6亿吨，到2021年底全国设计焚烧处理能力已达2.8亿吨/年。目前至少10个省市垃圾焚烧设计处理能力已经超过生活垃圾清运量，5个省市的垃圾焚烧中长期规划提出100%焚烧的目标。他指出，这种超前建设可能导致焚烧处理能力过剩、设备闲置，并“锁定”垃圾分类处理和减量前景。

之所以垃圾焚烧产能超前扩张，有两方面的原因：

首先，垃圾焚烧在中国被归为“生物质发电”，因此获得每度六毛五的高额电价。李嘉诚指出，事实上，在中国垃圾焚烧原料中干重占比很小的塑料、橡胶和织物贡献了中国垃圾焚烧主要的热值并释放化石源碳，因此垃圾焚烧发电不应被视为“生物质发电”。

此外，将垃圾焚烧发电视为“生物质发电”还与垃圾分类试图去除垃圾焚烧原料中的生物质的目标相左，有可能成为垃圾分类的阻碍。因此，多年来国内多家环保组织呼吁取消对生活垃圾焚烧发电给予的可再生能源电价补贴。

其次，垃圾焚烧发电在中国被认为具有“双重减碳”效果。第一重是指它能替代化石能源发电，第二重是它能避免厨余垃圾进入填埋场形成温室气体甲烷。

但是，关于替代发电，环保团体“天下无焚”的一项研究指出，2019-2020年中国部分大型垃圾焚烧企业每上网一度电的净碳排放量（2.032~3.622千克）远高于2020年中国电网平均值（0.583千克）和中国燃煤发电平均值（0.853千克）。垃圾发电并没有“替代”化石能源发电，它每发一度电的碳排放比化石能源更高。芜湖生态中心的研究还指出，中国垃圾焚烧发电企业的能源效率普遍低于65%，按照欧盟的标准只能算是“处置”垃圾，而不能算“能量回收”。

关于避免甲烷排放，天下无焚的另一项研究指出，认为焚烧通过避免填埋来实现减排，是建立在很高的填埋甲烷排放基准线上得出的结论。该团体回顾的29个在2016-2017年被审定为“核证自愿减排量”（CCER）的垃圾焚烧项目，全部选取了在没有填埋气捕获系统的填埋场填埋作为比较基准，而轻易否定了其他具有现实可行性的更低排放的选项，包括采取了填埋气回收措施的填埋，以及厨余垃圾得到一定回收之后的填埋。这种“矬子里拔大个儿”的做法为这些项目赢得了“减排”通行证。

随着在2017年暂停的CCER项目审批重启在即，环保组织们希望这种方法论的漏洞可以被填补，避免垃圾焚烧发电挤出更有减排潜力的技术路线。

绿色低碳战略专家曲睿晶向中外对话表示，目前垃圾焚烧存在被一股脑等同于“无害化”的情况。他认为“无害化”不应是某种工艺、装备的名称，而是一个减少环境影响的目标。“你不能说我建一个焚烧设施就是无害化设施。这会导致不管财力够不够、垃圾有没有那么多，项目就大跃进，上马之后企业就找政府要补贴，也不管产生者付费机制是否已经成熟。”他说。

接下来做什么？

在郝利琼看来，之所以目前国内关于垃圾分类的宣传动员和信息披露都集中在社区分类收集、清运乃至焚烧，是因为这些工作都属于政府住建系统的职能范围。她赞赏上海等大城市住建部门在这些环节上取得的成就，但同时指出，垃圾在收集、清运之后是否能得到分类处置和再利用，还取决于住建部门是否能与其他部门——尤其是负责循环经济的商务系统，和可为厨余垃圾处理产物提供出路的农业系统的配合，把链条的前后端贯通。

中国科学院生态环境研究中心研究员周传斌在去年的一场演讲中指出，中国对塑料等可回收物的资源化利用存在范围缩窄、低价值可回收物得不到回收，集散中心减少、运输成本上升等问题。为此他建议推进环卫系统和再生资源系统的“两网融合”，以降低收集成本，并通过补贴、退税等经济杠杆鼓励对低价值可回收物的回收，弥补低价值得不到回收而焚烧和填埋的环境外部性。

清华大学环境学院教授刘建国告诉中外对话，目前“两网融合”尚未达到预期，城市环卫系统和再生资源系统仍然相对独立运作。不过他也认为，垃圾分类推动了原来并没有纳入监管的再生资源回收量和去处等数据变得可以获得。

李彦明早在生活垃圾强制分类推行前就在推动城市厨余垃圾堆肥回归农田。多年来，他也面临着部门分割的障碍。他说，农业部门对此非常有代表性的态度是：“市政部门的事为什么要甩包袱给我们？”对此他感慨道：“条块分割阻断了自然循环的实现。”

刘建国也看到了条块分割对垃圾分类工作的掣肘：“各个部门有其固有的职责人工、利益格局和认识上的惯性”。他指出，短期内地方上采用了指挥部或者联席会议的形式，由主管领导推动，但这是一种战时机制，长远来看，常态化的机制牵涉到行政管理体制的改革。“如果有一个部际的协调机制，协调起来就会更加有力”，他说。

关于中国在垃圾管理上还应该怎么做才能达到世界一流水平，刘建国觉得“好做的都做完了”，接下来应该把生产者责任延伸制度，垃圾收费制度（垃圾产生者根据产生量付费），区域统筹（建立生态补偿机制，让处理能力充足的地方可以为不足的地方处理垃圾），城乡统筹制度（用城市设施处理农村垃圾）建立起来。

“党建引领、‘一把手工程’，这些都是我们制度优势，短时间内通过大量财政和行政投入，确实会取得耀眼成绩。但是对先进城市来说，好做的都已经做完了。长效机制的建立还要做符合市场经济规律和社会治理规律的事。如果我们只是靠不计成本的财政资金和行政力量投入，像对待疫情一样对待垃圾分类，做得再好也不能说是达到了世界一流水平。”刘建国说。

但政府是否能独自完成这些转变？如何确保这些转变能够真正实现减量化、资源化和无害化的初衷？如果垃圾分类是一项全民义务，那这也意味着公众参与决策和监督的权利。但多位行业观察者表示，三年来公众参与仍十分匮乏。如果本文中的一些团体为这种参与提供了一些范本，那么我们还需要更多。

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