澳智库分析中国太平洋战略：军事非首要目标，澳洲无需过度反应（组图）

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悉尼科技大学澳中关系研究院研究员Edward Chan，在澳洲智库“中国事务”（China Matters）网站上发表题为《堪培拉应该对中国在太平洋地区的安全利益感到多大程度的担忧？》的文章。

文章称，扩大军事存在并非中国在太平洋地区的首要目标。澳洲在与太平洋岛国进行互动时，不应当将中国在该地区的存在视作对澳洲的威胁。

Edward Chan认为，虽然中华人民共和国(PRC)已经扩大了在该地区的安全存在——主要集中在非传统领域，但军事目标在北京的太平洋战略中并非优先事项。

中国专家主要从更广泛的战略利益角度看待与太平洋地区的接触，例如培养与南半球国家的关系。中国倾向于与太平洋岛国(PICs)进行双边接触，且通常绕过澳洲。而太平洋岛国则欢迎中国为其发展做出贡献，同时他们也对中国的安全存在仍持谨慎态度，并继续将澳洲视为首选安全伙伴。

尽管如此，他们也看到与中国接触的实际好处，并不完全认同澳洲对中国的担忧。澳洲应该对中国在该地区的安全存在进行全面评估，不应立即将中国和太平洋岛国的观点视为对澳洲利益的威胁。

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文章指出，澳洲的利益将更好地通过多管齐下的方法得到服务，而不是采取阻止策略。这种方法应支持太平洋岛国独立外交，并以循证评估为基础做出回应。

自2022年上台以来，Albanese政府一直强调“稳定”与中国的关系。堪培拉表示有兴趣在贸易等两党都支持的领域，以及气候变化倡议方面与北京合作。

然而，除了参与与国防相关的对话外，澳洲在与地区安全相关的联合活动方面划定了明确界限。即使是2019年曾发生过的解放军海军(PLAN)舰艇访问，现在也似乎是一步太远。

太平洋是澳洲安全的核心地区，继2022年中国与所罗门群岛签署安全协议之后，澳洲外交部长黄英贤（Penny Wong）称澳洲在太平洋地区处于“永久竞争状态”。

太平洋岛屿事务部长Pat Conroy则表示，澳洲的目标是成为邻近太平洋国家的“首选安全伙伴”。

堪培拉一直努力阻止中国扩大其安全存在的企图，2024年澳洲-图瓦卢Falepili联盟条约就是一个例子。

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文章强调，虽然澳洲对中国在该地区的安全活动有合理担忧，但北京的地区野心是复杂的，军事目标并非优先事项。

澳洲对中国的不信任感源于2017年以来澳-中关系恶化——其中包括2018年被认为有必要打击中国恶意活动的反外国干预立法，以及2020年呼吁调查新冠病毒起源，这在北京被视为堪培拉与华盛顿一致发起政治攻击。

虽然2022年后经济和贸易关系开始稳定，但堪培拉仍对中国的安全动机保持怀疑。澳洲对中国在太平洋地区存在的评估受到其对中国在更广泛的印太地区所扮演角色的战略关切的影响。

这包括南海地区发生的一系列事件，以及与澳洲国防军发生的，被堪培拉描述为“不安全和不专业”的事件。

虽然澳洲长期以来一直在防止敌对势力在太平洋地区站稳脚跟，但堪培拉的对华担忧，更源于对中国崛起的焦虑。

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一位曾在太平洋地区任职的澳洲外交官表示：“中国在该地区的安全格局中没有太多位置。澳洲需要确保中国的军事存在是有限的。”

另一位澳洲高级外交官指出，由于对中国在太平洋地区意图的不确定性，双方仍然存在“接触的障碍”。

有外交政策专家表示，关于扩大接触的讨论，特别是在海上安全或太平洋地区等领域，被认为是“过于雄心勃勃”。

这些观点反映了澳洲安全专家对中国扩大军事存在潜力的持续担忧。例如，2018年有传言称中国已接触瓦努阿图建立军事基地。

虽然瓦努阿图政府迅速否认了这一说法，但许多澳洲专家认为这是中国努力在太平洋地区建立安全立足点的一部分。迄今为止，中国还没有建立这样的基地。

其他重要发展包括2022年所罗门群岛-中国安全协议、2023年中国向巴布亚新几内亚提供内部安全支持的提议，以及2025年中国人民解放军海军在塔斯曼海进行的海军演习。

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值得注意的是，在2022年所罗门群岛-中国安全协议之前，澳洲确实在太平洋地区与中国有过接触。

2013年签署了澳洲-中国发展合作谅解备忘录，以促进援助合作。两国在2016年在巴布亚新几内亚合作开展了三方疟疾项目。

在2022年之前，两国就地区优先事项交换了意见，包括气候变化、新冠疫情后复苏、渔业问题和基础设施发展。

然而，2022年后双边对话就陷入停滞，因为澳洲官员对中国接触缺乏透明度以及对地区安全和稳定的负面影响表示担忧。

从历史上看，北京在太平洋地区的接触主要集中在对抗台湾的外交努力。自2019年以来，中国已与所罗门群岛、基里巴斯和瑙鲁建立或重新建立了外交关系。

迄今为止，中国尚未发布概述其太平洋战略的政策文件。

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中国学者普遍认为，中国在太平洋地区是一个“局外人”。一位北京学者表示，太平洋岛国并不在中国传统的“势力范围”内。因此，在中国讨论一个独特的太平洋战略“意义有限”。

相应地，对太平洋的参与往往被视为更广泛战略利益的一部分，特别是在培养与南半球国家关系方面，而非一个独立的区域战略。

尽管中国自1990年以来一直是太平洋岛国论坛的对话伙伴，但受访者表示，中国与论坛的接触一直是“选择性”和“不规律”的。

这主要是由于两个因素：三个太平洋岛国仍然承认台湾，而且在2017年双边关系恶化后，北京对澳洲和新西兰在论坛中的影响力保持警惕。

北京更倾向于与太平洋岛国进行双边接触。中国举办了不包括澳洲在内的会议，如中国-太平洋岛国经济发展与合作论坛，以及2025年5月首次在北京举办的中国-太平洋岛国外长会议。

显然，中国越来越有兴趣扩大与太平洋岛国的安全相关合作。中国海军在2014年、2018年和2023年进行了人道主义任务；2022年与所罗门群岛签署了安全协议，2025年与库克群岛签署了谅解备忘录。

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Edward Chan对斐济和所罗门群岛官员的采访表明，中国在警察培训和设备提供等领域的参与日益增加。

一位斐济海军军官透露，中国勘测船只在斐济专属经济区内活动，并偶尔停靠苏瓦，同时遵守国际海事法。还有未经证实的报道称，中国提议与个别太平洋岛国进行联合海岸警卫队巡逻。

安全专家认为，中国正在通过发展具有潜在军事应用的双重用途设施，战略性地扩大其在太平洋地区的军事存在。

例如，2020年，中国帮助巴布亚新几内亚修复了Kumul海底电缆网络。2021年，中国支持基里巴斯升级位于夏威夷西南约3000公里的坎顿岛上的一条飞机跑道。

然而，根据Edward Chan在中国进行的多次采访，得出中国在该地区有具体军事目标的结论为时尚早。

正如一位上海学者所言，虽然中国在太平洋地区确实有战略利益——涵盖经济、发展和安全等方面——但军事参与并非优先事项。

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许多中国分析人士告诉Edward Chan，在太平洋建立军事基地的可能性极低。该地区并不代表中国的关键海上交通线。

超过64%的中国海上贸易通过南海运输。这使得太平洋成为中国军方的低战略优先级。

正如几位中国学者一致表示，拥有一个军事基地“目前超出了中国的利益范围”，而且“不在中国当前的能力范围内”。

此外，虽然中国在全球范围内投资港口基础设施，但太平洋地区很少有项目适合军事用途。

该地区唯一具有潜在战略价值且中国拥有50%以上所有权的港口位于澳洲的纽卡斯尔。

在斐济和所罗门群岛进行的采访证实，虽然一些国有企业投资了商业港口项目，但这些企业面临当地的抵制。

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正如一位中国学者所说，“中国在太平洋地区并不被广泛视为可信赖的安全伙伴”。相反，中国与太平洋岛国的大部分军事接触包括捐赠船只、人员培训和官方访问。

值得注意的例子包括2018年向斐济海军捐赠一艘水文测量船，以及2024年向库克群岛提供150万美元的赠款用于购买二手船只。

中国官员经常邀请太平洋军官到中国参加部长级会议和军事教育。一位太平洋军官被邀请参加在中国举办的深海采矿会议。据他说，这次活动是中国争取支持其深海采矿议程的更广泛战略的一部分。

然而，北京对地区敏感性的有限理解偶尔会导致外交误判。一些来自北京和广州的中国学者表示，政府最初低估了澳洲和新西兰对所罗门群岛安全协议的反应，但后来认识到需要考虑地区敏感性。

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许多来自不同学科背景的中国学者指出，中国在太平洋地区的安全利益主要是非军事性的。例如在海洋安全领域，他们将中国描述为一个支持可持续海洋资源利用的负责任合作伙伴。

这些学者强调中国与太平洋岛国在渔业、环境保护和气候变化等领域的共同利益。这些目标与《博埃宣言》和《2050年蓝色太平洋大陆战略》相一致，后者主要关注非传统安全问题。

这种定位提升了中国在该地区的吸引力，向太平洋岛国表明其参与主要关注发展利益而非战略竞争。鉴于中国在远洋渔业方面的利益，渔业管理成为中国参与该地区事务的重点。

例如，2023年，中国在南京主办了两场重要会议：中国-太平洋岛国渔业合作与发展论坛和中国-太平洋岛国及第三方合作论坛。在这些活动中，中国和太平洋代表讨论了非法捕捞和资源监测等问题。中国还参与了南太平洋区域渔业管理组织和中西太平洋渔业委员会（WCPFC）等区域渔业组织。

2024年，中国在WCPFC下注册了26艘海警船用于检查任务。在WCPFC技术和合规委员会的例行会议上，中国首次提交了一份代表团文件，就登船程序和执法规则提出质疑。

尽管这些讨论仍停留在技术层面，但一些澳洲和新西兰学者已表示担忧。此外，中国还参与太平洋地区的其他政策领域，包括气候变化、灾害管理、警务和跨国犯罪管理。

据中国的太平洋学者和太平洋地区官员表示，这些合作领域反映了双方的共同利益。对太平洋岛国而言，这些是其发展和治理的重点；对中国而言，这体现了实施习近平主席倡导的全球安全倡议中共同安全和合作安全理念的努力，以及在“共同未来”框架下深化中国与太平洋岛国合作的举措。

这种参与也符合中国广泛定义的国家安全利益，包括网络安全（如打击网络诈骗）和海外安全关切，例如通过维护当地法律和秩序来保护侨民企业。

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Edward Chan在文章中写道，中国学者对在太平洋地区与澳洲接触持怀疑态度。首先，一些中国国际关系学者错误地将堪培拉对太平洋日益增长的兴趣归因于美国的影响，认为美国旨在遏制中国的存在。

一位上海学者表示：“如果美国不是越来越关注中国的存在，澳洲就不会投入如此大的努力。”

这一观点反映了中国学术文献中关于澳洲在太平洋参与的研究匮乏。一些研究澳洲政治的中国学者将太平洋称为“澳洲的后院”。

这些学者将澳洲-太平洋关系与中国在南海的主张进行类比。这既表明中国认识到自己在太平洋的局外人地位，也暗示了一种互惠期望——澳洲应尊重中国在东亚和东南亚的海洋主权。

一位广州学者表示：“除非澳洲尊重中国在其海洋领域的主权，否则两国在太平洋地区的有意义合作仍然不太可能实现。”

其次，中国学者认识到，国家安全观的根本差异阻碍了合作。据一位北京专家表示，中国认识到澳洲倾向于将非军事活动也视为战略威胁。因此，尽管存在潜在的合作领域，但由于澳洲的不信任，中国缺乏动力。

正如北京一位地区研究学者所建议的，澳洲和中国“对国家安全和地缘政治战略有不同的理解，这使得合作变得困难”。

第三，作为一个崛起中的大国，中国普遍认为可以通过双边关系直接与太平洋国家接触，绕过澳洲。

中国学者认为，鉴于许多太平洋岛国在发展优先事项上与中国的立场更为一致，直接接触更为务实。

正如北京一位地区研究学者所评论的，这种双边主义偏好因2017年以来澳洲-中国关系的恶化而得到加强。

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根据一份2024年的报告，在寻求安全援助时，太平洋岛国明显更倾向于传统合作伙伴，尤其是澳洲。苏瓦和霍尼亚的官员再次确认，他们对中国安全参与持谨慎态度。

首先，透明度问题仍然存在。一位斐济学者表示：“中国在民主方面的声誉不佳……他们与我国政府的协议有时不公开，无法获取相关信息。”

在另一次采访中，斐济外交部的一名官员表示，他们正密切关注中国海警和海上民兵在南海的活动。

虽然这些活动目前不被视为对该地区的直接威胁，但由于北京提供的信息有限，人们对中国科考船访问频率增加的担忧日益加剧。

其次，太平洋岛国与中国之间缺乏深厚的信任。一位所罗门群岛官员表示，双边关系仍相对较新：“由于我们2019年才刚刚转向，我们仍在学习如何与中国打交道。”

这种缺乏建立信任的交往导致太平洋岛国对与北京建立更紧密的安全关系保持警惕。当被问及更愿意与哪个伙伴合作时，答案通常是明确无误的：澳洲。

第三，对许多太平洋岛国来说，澳洲在安全方面是一个更可靠的伙伴，因为双方关系更全面、更长久。

与中国相比，澳洲提供了更多的投资、援助和援助项目。在太平洋巡逻艇计划的基础上，澳洲的太平洋海事安全计划为16个地区伙伴提供巡逻艇、监视和区域协调支持。

警察发展计划和执法合作计划等长期项目提供培训、设备和支持，以解决当地和跨国犯罪问题。

正如一位斐济海军军官所言：“澳洲人只是在做所有琐碎的事情。”他将此与中国捐赠的测量船进行了对比，后者缺乏翻译后的操作说明和持续的维护支持。

一位所罗门群岛皇家警察补充道：“澳洲人更了解我们的需求。”澳洲驻太平洋地区的外交官也肯定了这些联系的力量。他们称澳洲是“可靠的首选伙伴”，并认为“中国的活动并未影响澳洲在该地区的存在”。

第四，尽管中国倾向于双边接触，但许多太平洋岛国表示更愿意通过区域机制与北京互动。这种方法使他们能够放大集体声音，并与理顺区域治理结构的更广泛努力保持一致——特别是在太平洋岛国论坛正在进行的区域架构审查下。

正如一位太平洋岛国论坛官员所建议的，论坛的核心目标是确保“所有对话伙伴都得到平等对待”。

例如，在讨论专属经济区可能的联合巡逻时，太平洋岛国官员表示强烈倾向于通过区域机制而非双边安排来推进此类倡议。

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虽然太平洋岛国视澳洲为最值得信赖的安全伙伴，但他们并不一定认同澳洲将中国定位为区域安全威胁的说法。

重要的是，许多人认为澳洲没有天然的合法性来代表该地区发言。在某种程度上，中国的“不干涉”原则使北京成为一些太平洋岛国更具吸引力的平衡伙伴。

他们将澳洲的叙述解读为试图迫使太平洋岛国选边站。普遍认为澳洲无权决定太平洋岛国的对外交往，这被视为侵犯他们的主权。

在斐济和所罗门群岛的多次采访中，官员们对澳洲的双重标准表示不满。正如一位斐济受访者所说：“如果澳洲可以把中国作为最大贸易伙伴，为什么我们（太平洋岛国）不能与中国接触？”

从他们的角度来看，澳洲在对太平洋岛国的援助中加入“无中国条款”是不可接受的，因为他们认为这是对其外交政策的干涉。“我们不会签署（协议），”这位受访者补充道。

显然，太平洋岛国并非地缘政治中的被动参与者。相反，他们是战略行为体，试图以最有利于其发展和安全利益的方式驾驭复杂的环境。如果有选择，他们知道该找谁。

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Edward Chan认为，虽然堪培拉对中国在太平洋地区不断增加的安全存在感到担忧是正确的，但应避免反应过度，将中国定位为军事威胁。

相反，澳洲政策制定者应考虑到军事接触对中国和大多数太平洋岛国来说都是低优先级。太平洋岛国继续倾向于从传统伙伴那里获得安全援助。

此外，澳洲既无权代表整个地区就中国的意图发言，也无权阻碍中国与太平洋岛国在各个领域不断增长的接触。

因此，Edward Chan建议澳洲政府采取更多方面的方法来应对中国在太平洋地区不断扩大的安全存在。在多边层面，澳洲应继续加强反映大多数太平洋岛国区域安全优先事项的区域架构，如气候变化、灾害管理和环境可持续性。

澳洲不应将太平洋岛国与中国的双边关系简单地视为结盟或威胁，而应采取因地制宜的方法。

首先，堪培拉应对双边安全对话和中国海军访问持开放态度，因为这些并不一定意味着战略结盟。相反，灵活的方法将显示澳洲对太平洋岛国主权的尊重和对其独立外交的支持。

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在非传统安全方面，澳洲应仔细评估潜在的安全风险及其自身能力。虽然澳洲单独应对太平洋地区所有安全挑战既不现实也不可持续，但由于堪培拉和北京之间缺乏信任，与中国和太平洋岛国的三边合作也不可行。

因此，澳洲需要接受太平洋岛国选择在某些问题上与中国合作，特别是在气候变化和人道主义援助。在警务和巡逻等更敏感的领域，澳洲应继续利用其比较优势，为太平洋岛国安全部队提供优质培训项目、船只维护和运营支持。

在评估中国不断增长的安全存在时，堪培拉应根据国际法合规性、对主权的尊重和与区域利益的一致性来评估活动，使用基于证据的评估而非假设。

最后，澳洲应持续并加深对基础设施发展的投资，特别是在港口领域，以确保中国参与关键基础设施的程度保持有限。由于太平洋岛国更有可能首先接触澳洲，因此无需过度反应。

在援助中强加“无中国”条件可能会引发当地的反弹。相反，澳洲应对其在该地区长期存在的可信赖伙伴关系充满信心。

总的来说，澳洲一直是太平洋岛国的可靠首选伙伴，它应该继续保持这一地位，而不需要过度反应。

*本文作者为Edward Chan是悉尼科技大学澳中关系研究院研究员，专注于研究和分析中国海洋政策，当前的研究重点为中国在海洋治理领域日益增长的影响力，著有《中国海洋安全战略：不断成长的海上力量的演变》一书。

（Ming Chen）

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