研发的战略审视：澳大利亚创新体系能否自我革新？（组图）

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摘要

一项重要的新评估提出了一套系统性的改革方案，旨在重塑澳大利亚的创新体系。但真正的挑战不在于方案设计，而在于政府是否有能力承担并落实这些改革。

2026年3月17日发布的《研发战略评估》（Strategic Examination of Research and Development, SERD），是对澳大利亚创新体系进行诊断并提出改革建议的一系列评估中的最新一项。该评估由罗宾·丹霍姆（Robyn Denholm）牵头，与伊恩·查布（Ian Chubb）、菲奥娜·伍德（Fiona Wood）和凯特·科尼克（Kate Cornick）共同组成评审小组，提出了20项核心建议，涵盖治理架构、基础研究、企业激励、资本市场、劳动力以及政府角色等多个方面。

评审小组明确且强调反对“择优采纳”（cherry-picking）建议，指出这些建议“相互支撑”，并警告“只采纳部分内容将再次导致渐进式改革和权宜之计”。这一判断在分析上是合理的，但从政治经济学角度看，这种“部分落实”的情况也很可能成为现实。

从本质上看，SERD方案是一个“互补性问题”。每一项建议都依赖其他配套措施的存在，才能有效发挥作用。其中，拟设立的国家创新委员会（National Innovation Council, NIC）是关键支点。仔细分析可见，35项子建议中相当一部分都依赖于NIC、支柱结构、国家战略咨询委员会或国家战略性项目的运作。

这并非设计缺陷，而是反映了创新体系改革本身具有系统性特征。问题在于，当系统性改革遇到预算安排、立法程序和政治周期的顺序逻辑时，就会产生困难。政府并不是一次性实施“体系”，而是通过一项项措施，在不同预算周期中逐步推进。

对于长期观察澳大利亚创新政策的人来说，这种模式并不陌生。2008年的卡特勒评估（Cutler Review）、2015年的瓦特评估（Watt Review）以及更早的相关研究，都曾指出体系性问题并提出综合性改革方案。但在实践中，政府往往倾向于选择财政可承受、政治风险较低的措施，同时推迟更具结构性的改革。

综合判断，改革的落实大致可分为三个层级。

第一层级包括可能在2026–27年预算或随后推出的措施：设立国家创新委员会、构建国家研发创新（RD&I）叙事、设立原住民预孵化项目、简化资助流程、提高博士津贴，以及对早期创新公司（ESIC）和早期风险投资有限合伙（ESVCLP）制度进行适度改革。这些措施财政成本较低、政治风险有限，并与政府“澳大利亚未来制造”（Future Made in Australia）的政策框架相契合。

第二层级包括预计需要两至三年立法和协商的改革：研发税收激励改革、需获得国家内阁共识的政府采购改革，以及对国家协同研究基础设施战略（NCRIS）的部分扩展资助。

第三层级则是更具结构性、面临既有制度阻力的改革，包括：通过国家战略性项目整合资金、调整风险投资相关的养老金政策、改革研发企业的公司税设置、调整大学注册制度，以及整合公共资助的研究机构（包括作为拥有大量资产的法定机构运作的CSIRO和ANSTO），以及农村研发公司（作为法定机构或生产者所有公司运作）。这些改革在本届议会任期内可能难以实质推进，甚至未必能够实现。

2025–26年预算预计基础现金赤字为421亿澳元，未来数年仍将持续赤字，总债务到2028–29年将接近1.22万亿澳元。在此背景下，任何新增的研发与创新支出，都需要与生活成本补贴、包括AUKUS在内的国防现代化、医疗系统压力以及进一步的个人所得税减免等优先事项竞争。

若全面实施SERD，其财政规模可能相当可观，根据具体设计与推进节奏，年度支出或达数十亿澳元，这将对本已紧张的财政空间形成显著压力。

不过，从政治环境看，条件相对有利。工党在2025年赢得选举，在众议院150席中获得94席，具备较强的执政授权。如果要推进结构性创新改革，制度条件是具备的。问题在于，这一授权是否会用于创新体系改革，还是优先投入更紧迫且更具可见性的议题。

更深层的问题在于澳大利亚创新政策中所谓的“管理鸿沟”（management chasm）。从构思良好的评估报告到有效实施之间的差距，本质上是一个治理与执行问题。澳大利亚并不缺乏合理的创新政策建议，缺的是在多个预算周期中，跨部门推进复杂改革并保持持续政治承诺的制度能力。

SERD在一定程度上意识到了这一点。其提出设立由法定官员支持、直接向总理汇报的国家创新委员会，正是试图建立此前缺失的制度能力。但其中的悖论在于：建立这种能力本身，恰恰是最需要政治意愿、跨部门协调以及内阁持续关注的改革。

有三个指标可以判断SERD是否会转化为实质改革，还是成为另一份“善意但未落实”的报告。

第一，2026–27年预算是否设立一个真正具备跨部门研发投资决策权的国家创新委员会，而非仅具咨询性质的机构。

第二，研发税收激励改革是否真正实现简化，还是演变为既得利益群体之间的博弈。

第三，资金是否会整合至与“支柱结构”对应的国家战略性项目，还是继续以重新命名既有项目的方式替代改革。

SERD评审小组的工作是扎实的。其分析逻辑清晰、建议相互配套，对系统性改革的论证具有说服力。

问题在于，正如澳大利亚以往的创新政策实践一样，这一体系能否真正实现自我改革。改革所需的关键要素是制度意愿、财政投入以及持续的政治关注，而经验表明，这些往往是限制改革推进的关键因素。

在这一轮改革中，执政授权与问题诊断或许足够强劲，能够推动结果发生改变。但是否真的能够实现，仍将成为对本届政府第二任期的核心考验。

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