TikTok：四年，通往与美国政府对决之路

一名创作者看着插有美国总统照片的新闻，狠狠地比出一个手势表达不满——几个月前，她的音乐片段在TikTok突然走红，让自己的小乐队登上了滚石杂志，现在一切似乎即将戛然而止。同时期，平台上其他的网红则纷纷发视频向自己的粉丝告别，其中不少还洒了眼泪。

这一幕发生在四年前，时任美国总统特朗普签发行政令要求封禁TikTok后。

四年过去，TikTok再遭关停危机，但这一次，创作者不再陷于无措和情绪化表达——他们在华盛顿国会山沿街抗议，手中拿着跟标识配色一样的牌子，上面写着“Keep TikTok”(保留TikTok)。TikTok平台上不到一周则出现了超过20万个打着同样标签的视频，用户们(主要是青少年)密集的电话打到众议院，工作人员不得不拔掉座机电话线。

新一轮对峙的导火索是3月5日突然亮相的《保护美国人免受外国对手控制应用程序的侵害法案》(H.R.7521，下称“应用法案”)。八天内，它先全票审议委员会通过，又以352∶65的压倒性优势在众议院获得通过。

2024年3月14日，美国华盛顿特区，一些TikTok的创作者们从美国国会大厦游行到白宫，要求美国总统拜登保留TikTok。图/视觉中国

应用法案直接点名字节跳动，规定如果字节不在立法完成后180天内出售TikTok，它就会遭到封禁。相比特朗普时期存在法律漏洞的行政令，应用法案意在通过立法流程为封禁TikTok提供支持，更加致命。

上一次冲突，TikTok的生存危机随着特朗普输掉大选而中止，但从未解决。此后四年，TikTok和美国政府都没有暂停脚步，而是各自为下一次正面交锋做足准备。

美国政府针对TikTok的封禁范围一圈一圈扩大——军队、联邦政府、大多数州政府和一部分公立大学均禁止雇员在公务手机上安装TikTok。TikTok则在四年里调整公司结构、数据存储方式，并一层一层扩大用户规模，将自己嵌入更多人的生活中。

当第一次冲突发生，双方就注定在未来的某日再度对决。现在，这个时刻到了，结果仍存变数。《财经》梳理并总结了TikTok四年里的准备工作，阅读这些，也许会让你对这场对决的最终结局有新的判断。

稳定团队

2018年完成与Musical.ly的合并后，原抖音负责人张楠就兼管TikTok。但隔年合并案遭受审查，字节跳动区隔各个地区的业务，张楠逐渐淡出对TikTok的管理。

第一位新任外籍CEO(首席执行官)是前迪士尼高管凯文·梅耶尔，他在加入TikTok时盛赞这是自己“根本不能错过的机会”。2020年8月特朗普政府试图拆分TikTok，政治环境急剧变化，凯文·梅耶尔迅速离职，总共待了不到四个月。

之后半年多，TikTok靠临时一把手瓦妮莎·帕帕斯运营，直到2021年4月，周受资出场。他是新加坡籍，毕业于伦敦大学学院，曾在高盛和小米任职，无论是文化背景还是履历都显示出协调不同国家监管要求时需要的灵活性。

此后，字节跳动一边推进美国招聘，一边将决策权向美国团队倾斜，到2023年3月时，TikTok已在美国有约7000名员工。

国内的中坚力量也迁到海外，曾负责国内商业产品的周盛、负责今日头条的陈熙、抖音副总裁支颖，都转岗到了TikTok。

然而，人员调动很容易被解读为字节试图增加对TikTok的影响力。一名TikTok员工在2023年向得克萨斯州参议院的工作人员报告了领导层调动的情况，希望能引起政府的调查。

获取用户，赢取人心

国内负责人携带字节经验能为TikTok提速，TikTok也没有在用户增长方面省钱，一度成为Facebook和Snapchat最大的广告主，像影视公司一样花钱上一线脱口秀——这种难以量化投入产出比的推广方式是抖音不怎么用的。

大量曝光带来大量用户。根据TikTok披露，2020年中时，其在美国有超过9100万月活跃用户;如今已达1.7亿，也就是说一半以上美国人每月至少打开一次TikTok。而根据统计机构Statista测算，目前YouTube和Instagram分别拥有2.4亿和1.7亿名美国用户。

在衡量用户喜爱程度的使用时长方面，TikTok比竞品更有优势。据数据服务机构Apptopia，2023年四季度时美国区TikTok人均使用时长为97分钟，比应用内也嵌入短视频产品的YouTube和Instagram分别长15分钟和50分钟左右。

这个差距可能正在缩窄。

《财经》了解到，因为用户增长缓慢，2022年时TikTok已经将美国归入“滞涨”市场，运营重心也从用户获取转向存留。媒体服务公司socialinsider通过加总用户点赞、评论等互动行为，并将总数与视频播放量相除以衡量TikTok的用户参与度，发现相比2022年中时，去年年中这一指标已经跌了将近一半。

2020年，相当比例的TikTok用户还是没有选票的青少年，现在他们长大了。根据Statista的估计，2023年年中时，TikTok美国区18岁以上的用户占比已经超过了80%。研究机构Pew Research Center的调研则显示2023年有三分之一的美国成年人使用TikTok，比2021年提升了21个百分点。他们可以在今年投票选择总统和议员。

然而，平台对用户不断增长的影响力也成为TikTok攻击者的口实。

尽管TikTok作为娱乐平台起家，但根据Pew Research Center，到2023年，已有43%的TikTok美国用户规律地通过TikTok获取新闻，相比2020年增长了21个百分点。这一比例已经超过YouTube和Instagram，赶上同样依靠推荐算法传递新闻的Facebook。

随之而来的是对TikTok操纵信息、蒙蔽大众的指控。去年哈马斯武装袭击以色列后，约会软件Tinder前副总裁杰夫·莫里斯发推称TikTok上亲巴勒斯坦和亲以色列的主题标签(hashtag)浏览量相差悬殊。“我们正在输掉信息战。”一名密苏里州共和党参议员随后转载了这个帖子，附带评价TikTok是“中国的间谍引擎和恶毒反犹太谎言的传播者”。

TikTok对此回应是，“暗示平台推送更多亲巴勒斯坦的内容的指控是不实的”，冲突爆发一个月内，平台上亲以色列内容的浏览次数高于亲巴勒斯坦内容。今年1月，TikTok关闭了主题标签搜索功能。

引入电商，和商家、用户分享商业收益

去年9月，因为政治原因而被搁置两年多的美国区TikTok电商(TikTok Shop)全面上线，超过20万名商家和10万名创作者在平台上卖货。

Shein、Temu都极力降低商家入驻门槛。它们的商家不需要调研市场、研究政策、申请海外公司就能开始卖货——甚至都可以不给自己的商品准备文案，只要有货、够便宜就行。但TikTok Shop最初仅限本土商家开店，要求商家提供美国公司执照、负责人护照或驾照等资料核验身份。非美国商家卖货相当有门槛。

刚上线时，超过90%的卖家来自美国。尽管目前TikTok开放了跨境商家入驻，但仍然采用定向邀约模式，对商品类目有所限制。

今年3月5日美国国会推出应用法案后，一篇由研究机构Oxford Economics和TikTok合作完成的报告适时发布，其中提到TikTok帮助中小商家在上一年多获得了147亿美元的商品，导致政府税收多了53亿美元。

积极游说，舍得花钱

为消解政府的不信任，TikTok在过去四年加大了游说力度，聘请前美国政府雇员为自己奔走呼告。根据政务透明机构OpenSecrets统计，去年字节跳动和TikTok用于游说的资金达到874万美元，是2020年的3倍多。华为在美国游说开支最大的一年也只花了300多万美元。

游说公司与说客名单也变得更长。相比2020年，2023年时新聘的游说公司包括And Partners、Cozen O’Connor和Dentons US，而新增的说客则包括前任众议院民主党核心小组主席。

原先主动回避TikTok的涉政团体也一度改变了态度。

新帮手包括保守派团体“成长俱乐部”(Club for Growth)，它正在资助特朗普前高级助手凯莉安·康威游说国会，强调封禁TikTok可能会带来的负面影响，比如疏远年轻人、少数族裔和女性选民。字节跳动股东SIG的创始合伙人杰夫·亚斯是成长俱乐部最大的捐助者之一。

民主党方面，人脉广泛的民主党咨询公司SKDK也一度和TikTok合作。SKDK的创始合伙人曾担任拜登政府的高级顾问，公司雇员也包括前任白宫通讯副主任、内政部新闻秘书。2020年大选时，SKDK曾拒绝与TikTok来往。

反过来，游说本身也可能引起政府的反扑。

去年3月TikTok国会听证会结束后，共和党官网上传了一篇题为“拜登有TikTok问题”的文章，指责现任总统对TikTok软弱并暗示TikTok通过SKDK影响白宫，双方合作不久后中止。

过去四个月，国会中还升起将帮助TikTok的游说公司列入黑名单的论调。应用法案推出后，参与法案审议的一名共和党成员表示TikTok游说者数量多得令人惊讶与疑虑，“拿TikTok钱的说客与游说公司之后会被区别看待”。

但还没有游说公司大规模切割关系的迹象，比如比尔·盖茨父亲参与创办的著名律所K&LGates四年前就开始服务字节跳动，直到去年底最新一次公布游说信息，双方仍在合作。

一个个新法案，包围圈逐渐缩小

如果特朗普政府有更多时间的话，2020年时TikTok可能已经被封禁。

当年8月，特朗普连下两道行政令(Executive Order)，禁止美国个体和企业与字节跳动及其子公司进行交易，并要求字节放弃对TikTok的控制。

总统下达行政令不需要经过国会的立法流程，便捷又迅速，但可能因为违法而被法院推翻。特朗普的行政令也是如此。为证明自己命令的合法性，他援引《国际紧急经济权利法》(IEEPA)，这一法案允许总统在宣布国家紧急状态后，禁止美国公司与特定外国实体交易。然而，IEEPA的修正案中指明总统的权力不能用于限制“不含价值交换的个人交流”或者“信息和信息资料”的进出口。

抓住这个漏洞，TikTok以及平台上的创作者向法院起诉特朗普政府，并在9月获法官颁发暂缓行政令执行的初步禁令(Preliminary Injunction)。2021年1月，输掉大选的特朗普离开白宫，随后有关TikTok的行政令也被拜登撤销。

但这只是针对TikTok新一轮攻势的开始。拜登担任公职超过50年，更习惯于按照流程、准备更充分地推进目标。

当下，美国限制外国实体控制媒体的法案只涉及电视台，想要滴水不漏地封禁TikTok，需要国会推动新的立法。

包围圈是一点一点缩小的。2022年底，赶在国会休会前的最后三周内，一份肯定会被通过的政府支出法案里，塞入了禁止联邦雇员在政府配发设备上使用TikTok的法令。拜登对此表示欢迎并签字使其生效。各州也紧步相逼。不到两年，美国50个州和1个特区中，已有39个禁止TikTok出现在政府设备上。

最激进的蒙大拿州甚至走完立法程序，在2023年中通过了禁止TikTok在州境内运营的法案，将禁令范围从政府职员扩大至普通用户。但在年底时因为可能违反第一修正案言论自由的原则，以及国会监管涉外交易的条款，被法院暂缓执行。

在全国层面通过立法禁止普通用户使用TikTok显然更加困难。根据美国国会研究处(CRS)的整理，最新一届国会已推动且可能导致TikTok封禁的法案分为三类：

第一类意在移除IEEPA修正案的限制，包括《No TikTok on United States Devices Act》(H.R.503，2023年1月提出);《Averting the National Threat of Internet Surveillance, Oppressive Censorship and Influence, and Algorithmic Learning by the CCP Act》(ANTI-SOCIAL CCP Act，H.R.1081，2023年2月提出);

第二类在移除IEEPA修正案限制的基础上，还赋予行政机构新的权力，比如进一步限制签证以防止外国实体操控社交软件。这类法案包括《Protecting Personal Data from Foreign Adversaries Act》(H.R.57，2023年1月提出);《Deterring America’s Technological Adversaries Act》(DATA Act，H.R.1153，2023年2月提出);

第三类则选择绕开IEEPA，直接赋予行政机构新的权力，比如《Stopping Attempts by Foreign Entities to Target Youths on Social Media Act of 2023》(S.872，2023年3月提出);《Restricting the Emergence of Security Threats that Risk Information and Communications Technology Act》(RESTRICT Act，S.686，2023年3月提出)。本次的应用法案也属此类。

然而除了应用法案外，上述法案中只有《限制威胁信息和通信技术的安全威胁出现法案》获得了两党议员的背书，并都没有通过任意一院的表决。

相比直接封禁，应用法案为TikTok留下的另一个出路是出售。根据金融机构Wedbush Securities的估计，TikTok的售价可能在400亿-1000亿美元之间，这是大公司才能付得起的价格，而现任联邦贸易委员会(FTC)主席已经在调查微软、Google等互联网巨头的垄断嫌疑。

大公司外的潜在买家包括前任美国财政部长史蒂文·姆努钦：“TikTok是个很好的生意，我将组建一个团队来购买TikTok……它应该归美国公司所有。”此前，姆努钦在担任CFIUS主席时也支持出售TikTok，再往前，他曾在高盛工作17年，并成为高盛合伙人，被认为有凑满收购资金需要的人脉。

相比于大公司，组建财团收购TikTok更不容易引发反垄断调查。姆努钦以外，动视暴雪前CEO鲍比·科蒂克也正在寻找合作伙伴收购TikTok。

中国外交部则回应称，美国应“停止无理打压别国企业，相关方应严格遵守中国法律法规……中方将采取一切必要措施，坚决维护自身合法权益”。2020年时，中国商务部和科技部已经将“基于数据分析的个性化信息推送服务技术”加入限制出口名单中。

“得州计划”，合规的努力与阻碍

面对立法围堵，TikTok一边积极上诉，一边隔离美国区的用户数据与日常运营，由此寻求封禁、出售之外的第三条路——“得州计划”。

2010年时，进入英国市场的华为为减缓政府有关电信基础设施安全的疑虑，成立网络安全评估中心(CSEC)，允许监管部门负责人进入CSEC监管委员会，参与安全问题讨论，独立分析师也可以借此机构评估华为设备的安全风险。

得州计划与CSEC类似，为政府监管创建了一个窗口——TikTok美国数据安全公司(USDS)。USDS承担TikTok在美国的运营工作，比如维护推荐算法和管理用户数据。其董事会任命由政府控制的美国外国投资委员会(CFIUS)审核，雇员必须是美国公民或绿卡持有人。

与此同时，TikTok还将美国运营系统迁移至甲骨文位于得州的服务器上，允许甲骨文监管数据的出入。数据迁移工作已经在2022年中完成。此外，修改推荐算法代码、访问用户数据的程序也由甲骨文以及第三方机构独立审核。

相比其他美国互联网公司，甲骨文云业务开始得较晚，但以安全作为主要卖点，客户包括美国国防部和情报机构。

但TikTok和甲骨文的关系难言亲密。尽管TikTok为甲骨文员工设置了用于审阅代码的“透明中心”，但是两家公司曾因为中心内摄像头的数量和位置争论。甲骨文担心字节可能通过摄像头看到密码，而字节也有理由怀疑甲骨文想增加账单。

按照TikTok估计，完成得州计划需要15亿美元，每年运营成本7亿-10亿美元。虽然代价高昂，得州计划仍无法让政府满意。2022年底，媒体报道称因为高级官员不满已有的安全措施，TikTok本有希望与拜登政府达成的协议遭到搁置。

负面新闻进一步加深TikTok与政府的隔阂。协议搁置的同月，字节跳动发内部信通报称有员工违规抽取记者数据以调查公司信息泄露事件，再次引发舆论问责。今年1月的一篇报道中，参与得州计划的员工被指会绕过官方渠道向字节的同事分享数据;由于字节上传代码的频率太高，得州计划的员工也担心无法及时识别风险。

更核心的矛盾是，支持推荐算法的机器学习技术本身是一个黑箱子，只监控代码如何变化很难预判平台内容是否被控制。

去年周受资接受国会质询时，一名UCLA人工智能硕士背景的议员问道：“只看算法的话，如何能确认TikTok没有受到外国影响?因为算法只不过是包含输入、输出和权重的神经网络结构，以及训练这个网络的方式。外国影响是一个‘外部’变量……你提出的得州计划没有提供我们所需要保障的技术可能性。”

这意味着TikTok无法完美地自证清白，“存在恶意的可能性”本身足以构成封禁的理由。

今年1月向国会作证时，FBI局长称TikTok的算法使其特别适合于煽动不合与分裂，针对算法的任何调整都是“我们难以侦测到行为，这使得TikTok成为更加有害的威胁”。尽管自2019年CFIUS开始审查TikTok以来，联邦官员没有公开过任何中国政府借助TikTok收集数据、调整TikTok算法的例子。

三个变量：参议院、最高法院和总统候选人

TikTok前途的三个重要变量，也是美国的三个权力中心。按照美国的立法流程，应用法案在通过众议院表决后，需要得到参议院投票认可，才能送到总统办公桌上签署生效。而参议院的议事规则使得任何讨论都趋于延长。

首先，法案需要由一个相关委员会审议。由于待审议的法案众多，而人手有限，委员会主席会决定哪些法案将优先得到关注。

应用法案由商业、科学和运输委员会审议，而委员会主席玛丽亚·坎特威尔目前并没有表示明确对应用法案的支持。众议院投票后，她曾说应用法案不是真正的解决措施，并将与“参议院和众议院的同事们交谈，试图找到一条符合宪法并保护公民自由的前进道路”。

根据《财经》不完全统计，商业、科学和运输委员会的27名成员中的6名表达过对推进应用法案的支持，剩下没有明确表态的参议员中，大多数在不同场合表示过对TikTok安全风险的担忧。

法案获得委员会多数表决通过后，需排队等待辩论，才能投票。参议院不设发言时间上限，已有的单个议员发言用时纪录为24小时，冗长辩论(Filibuster)可能极大程度地拉长立法时间。

如果要缩减排队等待辩论的时间，多数党领袖可以提出“推进动议”(Motion to Proceed)，但这一动议也需要经过投票表决，这个过程也可能需要经过冗长辩论。想要跳过辩论环节则需要多数党领袖征求所有议员“一致同意”(Unanimous Consent)，否则只能依靠三分之二议员投票通过“结束动议”(Cloture)限制辩论时间。

目前，现任多数党领袖查克·舒默表示自己“必须并计划咨询相关委员会主席的意见”，没有对应用法案明确表态，而参议员兰德·保罗则表示应用法案“毫无道理”，至少意味着参议院内目前尚未形成“一致同意”意见。

即使应用法案顺利通过参议院，总统签字使之生效后，最高法院仍可以因为违反宪法而将其推翻。在这之前，TikTok也可能通过上诉获得初步禁令，暂缓法案生效。

在抗诉特朗普政府的行政令与蒙大拿州的应用法案时，TikTok都以“可能违反保护言论自由的宪法第一修正案”为由，成功争取到了法官颁布的初步禁令。已有判例中，即使某项立法不意在限制言论，但只要其结果“对参与第一修正案保护活动的人造成不成比例的负担”，就可能引发最高法院审查。此外，最高法院也承认美国公民有权从外国接受信息和想法。

考虑到参议院、最高法院分别可以搁置、驳回立法，以及应用法案本身给了180天时间，TikTok短期内不太可能被迅速封禁。如果将周期拉长，那么已锁定下届总统候选人提名的拜登、特朗普二人的态度同样重要。

在应用法案通过众议院投票前，拜登表示只要国会通过，就会签字使法案生效。白宫官员也可能参与了应用法案的修订。“我们邀请白宫的技术支持，他们改善了法案。”应用法案的发起人麦克·加拉格说。

最终，是TikTok用四年的商业增长争取到了更多生机

对TikTok的围攻可能导致年轻选民的不满。民调机构盖洛普的数据显示，30岁及以下选民对拜登的支持率在今年2月已经触及历史新低，而2020年大选时，经测算年轻人对拜登的支持率比特朗普高25个百分点。

近三分之二的30岁以下美国成年人使用TikTok。今年27岁，身兼拜登竞选顾问和众议院议员的马克斯韦尔·弗罗斯特认为应用法案是一个错误，并可能成为民主党接触年轻选民的“政治隐忧”。白宫新闻发言人在解释拜登对法案的支持时，也称白宫并不把应用法案看作是对TikTok的封禁。

特朗普对应用法案的态度更加暧昧。尽管在四年前下发过拆分TikTok的行政令，当下特朗普反而表示“没有TikTok，Facebook会变得更大，而我认为Facebook是人民的敌人”“没有TikTok，很多小孩子会发疯的”。

一名特朗普的前助手称，2020年大选后期，特朗普被告知封禁TikTok可能会影响年轻人和城郊母亲对自己的支持率，便决定不再追杀TikTok。

在今天的地缘政治环境下，这样一个社交平台很难有真正的安全。应用法案掀起的风波也可能有更广泛的影响——

TikTok在2020年已经在印度被下架，至今没有恢复。但各方在大选年的顾虑都增加了TikTok在2024年免于封禁的可能性。

最终还是TikTok用增长争取到了这些机会。

(龚方毅、高洪浩对此文亦有贡献)